poniedziałek, 20 czerwca 2016

Dylematy absolutorium gminnego budżetu - przykład Kalisza

Dokąd zmierzają kaliskie finanse? Jaka jest kondycja miejskiej kasy? To trudne i niełatwe pytania, ale przy okazji odbywającego się właśnie absolutorium za wykonanie budżetu miasta AD 2015 warto się dokładnie przyjrzeć sytuacji, w której jesteśmy.
Proponuję zacząć – w formie wstępu – od krótkiej analizy informacji o charakterze demograficznym i fiskalnym. Mają one bowiem kluczowe  znaczenie dla zrozumienia zjawisk zachodzących w budżecie miasta. Z ich zmienności w czasie można wysnuć pewne prognozy. Na razie, uprzedzając trochę wnioski – niestety – nienajlepsze.

Ile zarabiają kaliszanie?

Zacznijmy od dochodów kaliszan. Te bowiem, jak w soczewce skupiają obraz całego miasta – świadczą o rynku pracy i jego jakości. Pokazują zasobność lokalnych firm. Wykres nr 1 prezentuje wartość podatku PIT płaconego przez mieszkańców naszego miasta od roku 2000.



Pięknie? Na pierwszy rzut oka wygląda całkiem nieźle – spokojny, nieustanny wzrost z lekkim tąpnięciem w roku 2009 (pamiętamy o kryzysie z roku 2008 – na to nikt nie miał wpływu), ale potem dalej kontynuowany.
W liczbach bezwzględnych, to ponad dwa razy więcej na przestrzeni 15 lat. Ale 15 lat to zbyt dużo, aby nie wziąć pod uwagę inflacji – dane muszą być porównywalne. Jeśli więc uwzględnimy jej skumulowany wskaźnik za cały ten okres, to dzisiaj 100 mln zł z roku 2000 jest warte już 157 mln zł i wcale nie mamy dwukrotnego przyrostu dochodów, ale jedynie połowiczny. PKB Polski w tym czasie rosło szybciej, zatem pierwszy przychodzący do głowy wniosek jest taki, iż Kalisz rozwijał się wolniej na tle kraju, co znajduje potwierdzenie w tych właśnie liczbach.
Od dawna, podświadomie czujemy to w kościach, więc tego rodzaju wniosek wcale nas nie dziwi. Po utracie statusu województwa wypadliśmy z głównego nurtu. Potwierdzenia tego faktu można znaleźć na każdym kroku – niestety, jaki widać, także i w dochodach mieszkańców oraz dynamice ich zmian.
Wróćmy do PIT-u. Zmniejszenie skali wzrostu dochodów na skutek uwzględnienia inflacji to mały problem. Dużo większy ujawnia się nam, gdy popatrzymy na to, co dzieje się z nimi po roku 2008.
Po uwzględnieniu wskaźnika wzrostu cen (na Wykresie 1 to te wartości wykropkowane), wartości dochodów miasta w latach 2009-2013 cechuje wyraźna stagnacja - z wyjątkiem roku 2014, kompletnie przestały one realnie rosnąć! Po kryzysie roku 2008 portfele naszych mieszkańców najpierw spadły a potem stały w miejscu i nie rozwijały się! Kaliszanie w tym okresie nie bogacili się, a to oznacza całą masę konsekwencji – brak zwiększających się dochodów ogranicza przecież i konsumpcję, i oszczędzanie. Jeśli nie rośnie konsumpcja – nie rozwija się handel, konsumenci szukają jak najniższych cen - a jeśli w Kaliszu mamy nieograniczony dostęp do wielu hipermarketów, to trudno oczekiwać, aby ludzie podejmowali nieracjonalne ekonomicznie decyzje i kupowali w droższym, mniejszym sklepiku czy butiku. Na przykład w centrum miasta.

W krainie emerytów

Popatrzmy teraz na Wykres 2, który łączy dwie informacje – pokazuje on ilu mieliśmy mieszkańców w danym roku oraz ilu z nich płaciło podatki PIT.



Mamy tu niemałą ciekawostkę – liczba mieszkańców co roku maleje, a liczba płacących podatki jest bardzo stabilna i praktycznie niezmienna na przestrzeni ostatnich 15 lat. Procentowo, coraz więcej kaliszan płaci podatki!
Co to oznacza? Czy jest aż tak świetnie i coraz więcej ludzi ma pracę? W zasadzie - można by tak pomyśleć, mając w pamięci dane na temat współczynnika bezrobocia w Kaliszu, wedle których spadało ono w ostatnich latach nieustannie i osiągnęło znikomy, kilkuprocentowy poziom bezrobocia naturalnego, przy którym – podobno – nie pracują tylko ci, którym się nie chce tego czynić.
Wszyscy jednak wiemy, że tak nie jest. Kalisz nie jest rajem i pracy dalej tutaj nie ma. A ta, która jest, dotyczy w większości najniżej płatnych zajęć fizycznych.
Ci co pracy potrzebowali, po prostu stąd wyjechali. W Polskę lub na emigrację. Dlatego mieszkańców jest co raz mniej, a stabilna liczba płacących PIT jest gwarantowana przez… emerytów. Tych w Kaliszu przybywa - wystarczy popatrzeć na dane na stronach GUS. Wykres-choinka prezentujący rozkład grup wiekowych wyraźnie pęcznieje w przedziałach o najwyższym wieku. Liczba młodych zaś maleje. To także  wszyscy wiemy, gdyż jest to tendencja ogólnopolska, tyle, że u nas jest już bardzo widoczna. Jej wpływ na finanse jest ogromny. Możemy mieć nawet i 100% mieszkańców płacących PIT, ale jeśli z roku na rok będzie w tej grupie coraz więcej emerytów, to ogólna pula PIT zwiększać się raczej nie będzie. A może nawet i zacznie się zmniejszać, bo im więcej będzie osób z nowego systemu emerytalnego, tym gorszych wartości emerytur należy się spodziewać. To zła informacja, bo duża i zwiększająca się liczba emerytów wśród płacących podatki oznacza, ze cała pula z PIT nie będzie wykazywała tendencji wzrostowej. Jeśli liczba płatników jest stała, a wchodząca w jej skład liczba emerytów rośnie, to liczba płatników w tzw. wieku produkcyjnym… z roku na rok maleje… Czyli maleje nam właśnie ta grupa, która przynosi porównywalny z PKB przyrost dochodów. Emerytury wzrostu PKB raczej nie naśladują.
Dlaczego o tym wszystkim mówimy w kwestii absolutorium budżetowego miasta? Ponieważ dochody z podatku PIT (i CIT, ale w dużo mniejszym stopniu) są bardzo ważnym składnikiem łącznych dochodów miasta. Co ważne, jest to ten składnik, który władze samorządowe mogą swoimi działaniami animować. Może z tej animacji nie ma natychmiastowego przełożenia, ale w dłuższej perspektywie (kilka lat) na pewno taka korelacja występuje. Dlatego obserwowanie zachowania się PIT-u jest takie ważne.
Popatrzmy zatem na Wykres 3, na którym widać ile z PIT-u płaconego przez kaliszan wraca potem do kasy miejskiej.



W uproszczeniu, można powiedzieć, że jest to trochę mniej niż połowa (aczkolwiek wskaźnik jest zmienny i kiedyś bywał niższy). Nigdy też nie ma całkowitej pewności ile tej kasy z budżetu centralnego spłynie. Jest więc o co walczyć, bo dochody mieszkańców to dochody miasta.

Wielkie hamowanie

Przejdźmy zatem do rzeczy najważniejszej - dochodów miasta, które ukazuje Wykres 4.


Ich wartość optycznie rośnie, ale od roku 2013 siła progresu wyraźnie słabnie. Jeśli znów uwzględnimy inflację (wykres kropkowany), to w zasadzie już od roku 2010 można powiedzieć, że osiągnęliśmy poziom szklanego sufitu. Koniec! W obecnych warunkach więcej i wyżej chyba nie pociągniemy! Z PIT-u – nie. Z subwencji oświatowej (inny duży składnik dochodowy) – także nie, bo maleje liczba kaliszan, w tym głównie dzieci. Chyba, że zaczniemy absorbować jakieś gigantyczne ilości środków unijnych. Ale czy jest na to szansa?
Liczby są nieubłagane – na 470 mln złotych dochodów budżetowych, 108 pochodzi z PIT-u, a 138 z subwencji ogólnej. Czyli nieco ponad połowa z nich wynika trochę pośrednio z faktu, ilu mamy mieszkańców. I to tych najmłodszych i młodych. Najważniejszych, bo z nich – jako miasto - żyjemy. Reszta składników dochodowych nie ma już tak wielkiego wpływu na ogólną sumę dochodów w budżecie. Jest mocno rozdrobniona i mało responsywna. A dyspersja wykonania budżetu w tych pozycjach bywa trudna do ogarnięcia.
Patrząc  na wykres dochodów, widać bardzo wyraźnie, że Kalisz zaczął stopować swój rozwój już w roku 2009, a na dobre wyhamował w roku 2013. Analizując te słupki, proponowałbym odrzucić zacietrzewienie polityczne zwolenników takiego, czy innego prezydenta, obecnego, czy poprzedniego. Ta sytuacja wynika z pozycji naszego miasta, źródło problemu w dużej części przerasta poziom i kompetencje kaliskiego Ratusza – zarówno Janusz Pęcherz, jak i obecnie Grzegorz Sapiński mają niewielki wpływ na zmianę naszego geograficznie prowincjonalnego położenia.
Droga typu „S” również tego nie zmieni. Grudziądz, takie fajne miasto, podobne wielkością do Kalisza, strasznie się cieszyło, że nagle znalazło się przy autostradzie A1. Po kilku latach okazało się, że niewiele to dało. Autostrada nie przeniesie rubieży w centrum uwagi.
Wracając do nas - jeżeli nic się nie zmieni, to zabije nas nie ta, czy tamta opcja polityczna, nie ten, czy tamten prezydent - ale kurcząca się liczba mieszkańców. Jeśli będzie się ona dalej zmniejszać, to za parę lat dwa główne składniki dochodowe spadną na tyle, że wątpliwe będzie dopięcie budżetu – nie będzie kasy na całą pulę wydatków o charakterze zadań własnych gminy, które mają wymiar kosztu stałego.
Przy okazji -  dajmy też spokój dywagacjom, czy wyjście jednej czy dwóch firm z terenu Kalisza do okolicznych gmin rujnuje miasto. Nie, tak nie jest! Z podatku CIT mamy zaledwie… 8 milionów złotych rocznie i nawet wtedy, gdy średnio duża firma przenosi się do okolicznej gminy, to przecież dalej pracują tam kaliszanie i dają nam PIT, miejski  teren opuszczony przez firmę dalej jest przedmiotem opłaty podatku od nieruchomości. Sam ubytek CIT-u jest znikomy i z całą pewnością jest kompensowany z nadmiarem, poprzez powstanie nawet niewielkiej liczby nowych miejsc pracy z tytułu takiej przeprowadzki.
Problemem Kalisza nie jest migracja jednej czy dwóch firm, a całkowity brak central dużych, ogólnopolskich korporacji, który właśnie tutaj odprowadzałyby podatek od grupy kapitałowej.
Co powinno być zatem priorytetem władz Kalisza w świetle takich zjawisk? Utrzymanie i powiększanie liczebności mieszkańców miasta! Może nie metodą anschlussu okolicznych wsi (kilka lat temu sam się sparzyłem, rzucając publicznie taki pomysł), a poprzez zahamowanie odpływu młodzieży i być może – przyciągnięcie tu ludności z innych rejonów. No tak, ale o tym wszyscy wiemy, i wszyscy tego chcemy. I w kółko o tym mówimy. Jak to osiągnąć? Mały pomysł rzucę na końcu tej wypowiedzi, albowiem, do osiągnięcia tego celu – jak powszechnie wiadomo - potrzebne są odpowiednie argumenty zachęcające.
Czemu to takie ważne, aby utrzymać liczebność mieszkańców? W dłuższej perspektywie potrzebujemy płatników PIT-u! Potrzebujemy nowych mieszkańców miasta, którzy będą płacić podatki, a nie rolników z przyłączanych na siłę okolicznych wsi, którzy płatnikami PIT-u nie są. Pomysł przyłączania rolniczych okolic, to niestety pomysł przyłączania kosztów, a nie korzyści. Utrzymanie statusu miasta 100 tysięcznego nie powinno być jedynie celem zaspokajającym nasze dobre samopoczucie, a politykom – dającym rozwiązanie na utrzymanie 25-cio osobowej rady miejskiej i trzech wiceprezydentów.

Inwestycyjne obiecywanie

Jeśli mieszkańców zacznie przybywać, w całkiem niedalekiej przyszłości nie będziemy się musieli zastanawiać, które wydatki ciąć. Na dzisiaj bowiem, od czterech lat (od 2012) realizacja budżetu w stosunku do planów wygląda bardzo podobnie (zmiana władz miasta nie wpłynęła wcale na stosowaną technologię! – mam wrażenie, że miastem dalej rządzą niektórzy naczelnicy i Wydział Finansowy) – miasto obiecuje, a potem redukuje na potęgę.    
Ważna uwaga - zestawiając budżet projektowany i wykonany, patrzmy proszę, na jego końcowe wykonanie w porównaniu z kwotami zawartymi w projekcie budżetu uchwalanym przed rozpoczęciem roku budżetowego – tylko taka analiza ma jakikolwiek sens. Jedynie w takim ujęciu można podjąć próbę oceny sprawności zarządzania miastem.
Natomiast to, co przedkłada się radnym w tzw. sprawozdaniu z wykonania budżetu, czyli zestawienie wykonania z kwotą planowaną - ale w ciągu roku wielokrotnie aktualizowaną - nie ma większej wartości analitycznej. To taka trochę manipulacja i „drukowanie” wyniku.
Na Wykresie 5 widzimy, że od 2012 dochody (zielona linia) były realizowane niemal na takim poziomie, na jakim je planowano. Nic a raczej – niewiele więcej ich – nie przybywało w ciągu roku! Dlatego też wydatki (niebieska linia) oraz ich podgrupa – inwestycje,  musiały być cięte, aby zbilansować budżet, nie pogłębiać zadłużenia i spełniać narzucone przez ministra Rostowskiego mechanizmy ograniczające samorządom drogę do samozagłady. Trend dla linii zielonej ma niestety kierunek opadający. I to jest zły sygnał.


A wydatki i inwestycje? No cóż, od paru lat kuleją. Wyraźnie mniej budujemy i inwestujemy. To widać i czuć w mieście.  Ale nie można też powiedzieć, że od 2012 roku miasto jest w jakimś kryzysie, bo nie jest w stanie wykonać planowanych wydatków. Po roku 2012 mieliśmy do czynienia z dwoma trochę odmiennymi sytuacjami.
W latach 2012-13 obcięcie wydatków przysłużyło się do obniżenia zadłużenia. Można nie lubić ministra Rostowskiego, ale to dzięki niemu kredytowe szaleństwo zostało zlikwidowane. Skutecznie, bo metodą administracyjną. Głos rozsądku w starciu z potrzebami wyborczymi nie miał szansy na przebicie się.
W latach 2014-2015 z kolei, służyło zredukowaniu bądź uniknięciu zjawiska deficytu – jaki pojawiał się projekcie budżetu, a czego nie było (albo pojawiało się w mniejszej skali) w wykonaniu.
Blokowanie wydatków było więc działaniem słusznym i rozsądnym – prezydenci Pęcherz i Sapiński działali racjonalnie. A musieli tak robić, bo ręce wiązał miastu spadek dynamiki wzrostu dochodów.
W następnych latach będzie zresztą zapewne podobnie – bo prezydenta do podobnych działań będą zmuszały otaczające  go warunki makro i mikro – w tym, przede wszystkim, stan miejskiej kasy po stronie dochodów, a także coś, co w normalnym biznesie jest nazywane cash flow. W Ratuszu raz na jakiś czas bywa z nim krucho.
Prosperitę w inwestycjach mieliśmy w latach 2008-2011. Było fajnie i na razie się szybko się nie powtórzy. Nie ma ku temu żadnych przesłanek. Widać to chociażby z wartości dochodów projektowanych w budżecie na rok 2016.

Długi mamy i mają się one dobrze

Niewątpliwie prezydent Sapiński działa w otoczeniu ekonomicznym znacznie gorszym niż jego poprzednik. Właśnie dlatego, że dzisiaj wydatki i inwestycje trzeba ciąć, aby spinać budżet, a nie dlatego, że ktoś z góry każe redukować zadłużenie. Stąd, Wykres 6 z poziomem zadłużenia, na którym widać taki piękny spadek jego poziomu w latach 2012-13 ustabilizował się. I w takim stanie pewnie pozostanie na dłużej. Sorry, taki mamy klimat.


Nie należy liczyć na jego obniżanie się szybciej niż zapisany w wieloletniej prognozie harmonogram spłat rozmaitych pożyczek, kredytów, czy wykupów obligacji.

Absolutorium

Na tle dłuższej perspektywy czasowej i opisanych powyżej zjawisk, absolutorium dla wykonania budżetu w jednym konkretnym roku, to tylko małe wydarzenie na osi czasu. Aktualna w danej chwili opozycja na wykonaniu budżetu z reguły nie zostawia suchej nitki. Aktualnie rządzący są oczywiście odmiennego zdania. To teatr polityczny, zostawmy go. Jakie to ma znacznie, czy absolutorium zostanie udzielone, czy nie? Przybędzie od tego kaliszan i w ślad za nimi – środków finansowych? Nie, nie przybędzie.
Nie należy tym zaprzątać sobie na dłużej głowy, zwłaszcza, że – gwoli uczciwości należy powiedzieć – nie jest to budżet, za którego w pełni odpowiada obecny prezydent. O tym, że jest on poprawnie wykonany, świadczy opinia RIO. A zastrzeżenia, które opisano w jednej z opinii, dotyczą bardziej działań tolerowanych – aby nie było wątpliwości co do mojej złośliwości – przez tego i poprzedniego prezydenta.
Ważniejszym jest dylemat, co zrobić i jaki ustalić priorytet, aby cel o którym wspominam – utrzymanie i powiększanie ilości mieszkańców (a raczej płatników PIT), został zdobyty. Tego celu nie osiągnie się w rok – to raczej dalekosiężny punkt do którego trzeba dojść w kilka lat, który powinien być elementem długofalowego myślenia. Tylko, czy takiego trybu perspektywicznego  myślenia można spodziewać się po samorządzie lokalnym, gdzie patrzy się przecież na świat przez pryzmat czteroletniej kadencji? A na pierwszym miejscu są przede wszystkim własne korzyści wyborcze? Jest to uwaga do całej klasy politycznej, której sensem życia w Polsce jest skakanie sobie do oczu. Wiem co mówię, bo uczestniczyłem w tym.
No więc co z tym celem? Przy odrobinie porozumienia mechanizmy można i znaleźć, i zaprojektować ich działanie w czasie, i obudować je w odpowiednią politykę promocyjną. W konsekwencji – uczynić z nich pakiet dla naszego miasta.
Ja osobiście parłbym dzisiaj jak taran w kierunku polityki drastycznego zredukowania danin lokalnych – w tym: głównie podatku od nieruchomości we wszystkich zakresach. Przeciętnego Kowalskiego i Nowaka należy zniechęcić finansowo do budowania się pod Kaliszem. A firmy zachęcić – te miejscowe do rozbudowy tutaj na miejscu, a nie w obcych strefach ekonomicznych, a nowe – do przyjścia do nas.
Co więcej, brutalnie traktowałbym tereny gospodarcze leżące odłogiem drastycznie większą stawką niż te, na których prowadzi się działalność gospodarczą. To się da zrobić w majestacie prawa.
Chwilowa, kilkuletnia dziura w dochodach  to po prostu nasza inwestycja w przyszłość. Dziurę można załatać, tylko potrzebna jest odwaga, aby na kilka lat brutalnie pociąć niektóre wydatki w budżecie i obronić się przed kociokwikiem dziejącej się krzywdy. Jestem się w stanie założyć, że pocięcie wydatków w niektórych działach budżetu nie spowodowałoby, żadnej tragedii.