poniedziałek, 17 maja 2010

Przetargi na energię elektryczną w samorządach, cz. I

Wszystkim zainteresowanym udostępniam materiał na temat rynku przetargów na dostawy energii elektrycznej  w instytucjach publicznych (a więc także samorządach). Zajmuje się tym zawodowo. Jest to treść mojego wystąpienia na konferencji Rynek Energii Elektrycznej 2010 w Kazimierzu nad Wisłą. Przedstawiono w nim zastosowanie prawa zamówień publicznych do zakupów energii elektrycznej. W Polsce, do jego stosowania są zobowiązane wszystkie instytucje publiczne. Na rynku energii elektrycznej jest to nowe zjawisko - obowiązek ogłaszania przetargów na zakupy tego medium pojawił się dopiero 1 lipca 2007 roku, wraz z pełnym otwarciem rynku dla podmiotów niebędących gospodarstwami domowymi. W tekście opisane są podstawy prawne tego obowiązku, zaprezentowane dane statystyczne z całego okresu jego obowiązywania oraz wymienione zostało kilka najbardziej charakterystycznych zjawisk, jakie towarzyszą zakupom energii w drodze przetargowej.
Za kilka dni następny odcinek, tym razem wystąpienie tegoroczne, z aktualnymi danymi.


1. WSTĘP

Całkowite otwarcie rynku energii elektrycznej na podmioty niebędące gospodarstwami domowymi, jakie nastąpiło 1 lipca 2007 roku, dotyczyło nie tylko odbiorców czysto komercyjnych, ale również wszelkiej maści instytucji publicznych. Co prawda, podmioty tego drugiego rodzaju, teoretycznie już wcześniej mogły korzystać z zasady TPA (w czasach, gdy wolny rynek otwierał się z roku na rok, według kryterium coraz mniejszego rocznego wolumenu zużycia  – jeśli tylko spełniały to kryterium), ale ówczesne ograniczenia organizacyjne (prognozowanie, kosztowne rozliczanie z odchyleń po cenach rynku bilansującego, codzienne zgłaszanie kontraktów) praktycznie w pełni uniemożliwiały to. Powszechnie wiadomo, że w tych historycznych już czasach, z zasady TPA korzystały głównie wielkie zakłady przemysłowe. Wtedy, wizja zakupów energii elektrycznej przez instytucje publiczne zgodnie z zasadą TPA - to było zagadnienie, które nie wzbudzało zainteresowania i pośród tychże instytucji, i pośród spółek dystrybucyjnych.
Prawdziwy przełom nastąpił dopiero w połowie roku 2007 – otwarcie rynku energii było jego pierwszym filarem. Skutki tego zdarzenia ujawniły się oczywiście z pewnym opóźnieniem, powstającym chociażby z konieczności wynegocjowania generalnych umów dystrybucyjnych pomiędzy sprzedawcami a poszczególnymi OSD, co trwało dobrych kilka miesięcy.
Trzeba tutaj jasno, aczkolwiek subiektywnie zauważyć, że wolny rynek energii elektrycznej, gotowy do uskuteczniania zmian sprzedawcy, w pierwszym rzędzie zainteresował oczywiście podmioty gospodarcze, komercyjne, od lat funkcjonujące w warunkach gospodarki rynkowej, dla których kolejny obszar potencjalnego zredukowania kosztów funkcjonowania był oczywistym, godnym zbadania tematem. Natomiast instytucje publiczne zainteresowały się tym tematem, mówiąc oględnie – z nieco mniejszy zaangażowaniem, by nie powiedzieć znikomym. Ogromna część z nich zwyczajnie nie zauważyła tej kolosalnej zmiany, ba, nawet nie miała świadomości jej zaistnienia. W tych podmiotach „od zawsze” kupowało się energię elektryczną od miejscowej firmy energetycznej, niczego nie negocjowało, umowy były, także „od zawsze”, zawierane na czas nieokreślony i co najwyżej je aktualizowano, gdy następowały zmiany w użytkowaniu obiektów. Poza tym, prawie nikt nie miał wiedzy, że może być inaczej.
Energia elektryczna była w świadomości tej grupy Odbiorców zjawiskiem czysto bytowym, tak jak woda albo czynsz. Istniejące przepisy pzp wyłączały ją wtedy z katalogu dostaw/usług, które należy zamawiać w drodze zamówienia publicznego, co jeszcze bardziej potęgowało brak zainteresowania sprawą. Nikt nie wyobrażał sobie, że już niedługo potem energię elektryczną można, czy nawet trzeba będzie zamawiać w drodze przetargu albo chociaż zamówienia w trybie z wolnej ręki. Aczkolwiek, należy też zauważyć, że wcześniej zdarzały się pojedyncze przypadki stosowania procedury zamówień publicznych przez niektóre samorządy  na zasadzie dobrowolności, dla zachowania przejrzystości zakupu. Jednakże przed 01.07.2007 nie prowadziły one do niczego innego, jak tylko pojawienia się jednej oferty miejscowej firmy energetycznej, z cenami taryfowymi. Skutkiem ubocznym były więc jedynie nabyte doświadczenia po stronie takich instytucji (inwestycja w przyszłość).
Autor zaryzykuje też stwierdzenie, iż do braku świadomości pośród instytucji publicznych w kwestii otwarcia rynku energii elektrycznej przyczynili się sami sprzedawcy, którzy po uporaniu się z formalnym przygotowaniem do wyjścia na konkurencyjny rynek (umowy generalne z OSD) w pierwszym rzędzie zajęli się zabieganiem o przejęcie potężnych Odbiorców, wielkich korporacji, czy Odbiorców sieciowych.
Taki stan w całości – można by rzec – uśpił czujność służb odpowiedzialnych w instytucjach publicznych za prowadzenie procedury zamówień publicznych. Tym sposobem w ogromnej przewadze, nie zauważono w tym środowisku, kolejnego, drugiego filaru przełomu – zniesienia w pzp wyłączenia dla zakupów energii elektrycznej.
Aby dokończyć przedstawienie stanu rzeczy, należy jeszcze dodać, że przepisy pzp nałożyły obowiązek stosowania procedury zamówień publicznych oczywiście tylko tam, gdzie zawierane są nowe kontrakty – czyli na potrzeby nowych obiektów, w związku z wygaśnięciem umowy zawartej na czas określony, ze względu na konieczność dokonania zmian w treści umowy tak daleko idących, że skłaniającej aż do zawarcia nowej (tym razem już poprzez zamówienie publiczne).
Jeśli zaś żadna z wymienionych wyżej konieczności nie występuje a instytucja publiczna posiada cały czas aktywną umowę sprzedaży energii elektrycznej, zawartą na czas nieokreślony, pzp nie niesie za sobą konieczności rewizji stanu rzeczy i obowiązku obligatoryjnego rozwiązania takiego kontraktu.
Ta kontaminacja przytoczonych faktów spowodowała w konsekwencji, że rynek energii elektrycznej w Polsce zyskał kolejnego, bardzo ciekawego uczestnika – instytucje publiczne.
Służby odpowiedzialne za zamówienia publiczne przywitały ten nowy obowiązek raczej z niechęcią, traktując go często jak „piąte koło u wozu”, przeszkadzające w prowadzeniu innych „bardziej istotnych” projektów, np. na roboty budowlane czy drogowe. Świadomość ekonomiczna tego nowego zjawiska musi zaś zaczekać jeszcze jakiś na powszechne zrozumienie.
Autor niniejszego referatu reprezentuje, co prawda nie instytucje publiczne, a jedną ze spółek obrotu, która bierze udział w przetargach po stronie wykonawcy praktycznie od samego początku funkcjonowania tej metody zakupów, ale z racji posiadanego z tego tytułu doświadczenia praktycznego, postara się w dalszym toku bezstronnie przedstawić sytuację. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż autor jest radnym i z racji posiadanych kontaktów w środowisku samorządowym posiada nieco szersze spojrzenie na omawiane zagadnienie.

2. PODSTAWY PRAWNE I NIE TYLKO

Na początek warto ustalić, kogo dotyczy obowiązek kupowania energii elektrycznej w drodze pzp. Według ustawy Prawo zamówień publicznych [1] jest on przypisany do jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, innych państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, innych osób prawnych, utworzonych w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeśli podmioty te są finansowane lub zarządzane przez podmioty wymienione wcześniej w stopniu wskazanym w ustawie.
Jak więc widać, obowiązek dotyczy przede wszystkim wszelkich organów administracji rządowej, samorządowej, wojskowej, wszystkich agencji rządowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych.
Według ostrożnych szacunków można przyjąć, że ustawa dotyczy około 13 tysięcy podmiotów [3].
Wymieniając podstawy prawne, nie sposób nie wspomnieć o dokumencie, który nie ma rangi normatywnej, ale stanowi istotne wskazanie trybu postępowania dla instytucji publicznych. Jest nim wspólny Komunikat Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych w zakresie dostaw energii, opublikowany z datą 24 kwietnia 2008 [3].
Ten dokument ma charakter uświadamiająco – informacyjny. Powstał w trosce o faktyczne uruchomienie rynku przetargów, kilka miesięcy po faktycznym otwarciu rynku energii elektrycznej, jako efekt poczynionych obserwacji, które w tamtym czasie nie napawały optymizmem. Ilość ogłaszanych postępowań była bowiem znikoma, co dawało powody do podejrzeń, że zobowiązane do ich stosowania instytucje nie zdają sobie sprawy z ciążącego na nich obowiązku. Pisały o tym m.in. branżowe wydawnictwa[2]: Od pełnego otwarcia rynku energii elektrycznej minął już prawie rok. Samorządy powinny więc od dawna organizować przetargi na jej dostawy. Tymczasem, jak wynika z danych UZP i URE, wiele jednostek nadal zamawia energię z wolnej ręki, łamiąc przepisy prawa zamówień publicznych. Problem dotyczy nie tylko JST, ale wszystkich podmiotów podlegających prawu zamówień publicznych, a jest ich 13 tysięcy. Jak mówi wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych Dariusz Piasta, to nie samorządy, a administracja centralna „przoduje" w nieuprawnionym już udzielaniu zamówień na dostawy energii z wolnej ręki, ale postępuje tak również wiele JST.
We wspólnym komunikacie przedstawiono krótko aktualnie obowiązujące uregulowania prawne w zakresie zastosowania pzp do zakupów energii elektrycznej, zamieszczając na końcu istotną wskazówkę – prezentując dwie dopuszczalne metody zorganizowania postępowania:

  • Osobnego postępowania na dostawy energii elektrycznej i osobnego postępowania w trybie zamówienia z wolnej ręki na świadczenie usług dystrybucji,
  • Jednego postępowania na tzw. umowę kompleksową.

Dzisiaj dokument ten jest dobrze znany wśród instytucji publicznych. Zawarte w nim wskazania są wielokrotnie przytaczane w bezpośrednich kontaktach, jakie sprzedawcy posiadają z instytucjami publicznymi w toku prowadzonych postępowań, w tym – przede wszystkim w zakresie wspomnianych już dwóch możliwych wariantów prowadzenia postępowania o zamówienie publiczne. Znajomość samego dokumentu i traktowanie go przez instytucje publiczne, jako cennej wskazówki, nie zmienia jednak faktu, że wśród zamawiających występuje brak merytorycznego zrozumienia, co do różnic w owych dwóch możliwych wariantach, a zwłaszcza konsekwencji ofertowych wybrania któregoś z nich.
Nieco mniej znany jest kolejny komunikat, albo raczej ogłoszenie, przygotowane, tym razem już tylko przez Urząd Regulacji Energetyki [4], w którym pojawia się jasny sygnał, iż Prezes URE dostrzega pewne ograniczenia funkcjonalne polskiego rynku energii elektrycznej – przede wszystkim dotyczące braku możliwości występowania konkurencji w przetargach na umowy kompleksowe: efekt pracy URE uwzględnia aktualny stan rynku elektroenergetycznego, przede wszystkim fakt, że o ile na rynku energii elektrycznej istnieje możliwość wyboru sprzedawcy energii, to brak jest możliwości wyboru przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się świadczeniem usług dystrybucji lub przesyłania energii elektrycznej, ponieważ działają one w obszarze monopolu naturalnego – co ogranicza sugestię Prezesa URE do przeprowadzenia postępowania w trybie przetargu na dostawy energii elektrycznej oraz zamówienia w trybie z wolnej ręki na usługi dystrybucji.
W komunikacie tym podano przykład dokumentacji przetargowej przygotowanej przez miasto Częstochowa, uznając go, jako wzorcowy [6].
Działalność informacyjna spowodowała, że z początkiem roku 2009 ilość ogłaszanych przetargów zaczęła systematycznie rosnąć, aczkolwiek niezależni doradcy rynku energii traktują te działania, jako „akt rozpaczy”, uważając bez ogródek, że za powolny rozwój rynku przetargów są odpowiedzialni sami sprzedawcy, którzy umówili się między sobą, że nie będą sobie wzajemnie odbierać klientów i którym nie zależy na pozyskiwaniu nowych klientów [7]. Jest to bardzo odważna wypowiedź, ale raczej nieprawdziwa.

3. KRÓTKA STATYSTYKA

Krótkie spojrzenie na szeregi czasowe z miesięcznymi ilościami ogłaszanych przetargów dowodzi [8], że rynek ten rozwija się od przełomowej daty 01.07.2007 roku sukcesywnie i z wyraźnie zaznaczonym trendem. Na Rys. 1 widać bardzo wyraźnie, że rynek przetargowy wystartował już na miesiąc przed faktycznym otwarciem rynku. Interesujący jest fakt, że przez kilka pierwszych miesięcy ilość faktycznie zawieranych kontraktów, zgłaszanych do Biuletynu Zamówień Publicznych celem opublikowania jest większa niż ilość w ogóle ogłaszanych zamówień. Wynika to z prostej przyczyny – ilość udzielonych zamówień może być większa od ilości ogłoszeń, gdyż na jej łączną wartość składają się także informacje o zamówieniach udzielonych w trybie „z wolnej ręki” (bez wcześniejszego ogłoszenia). Ponadto, w tym początkowym okresie obowiązywania rynku przetargowego, wiele zobowiązanych podmiotów nieświadomie (bądź świadomie) omijało postanowienia pzp, udzielając zamówienia bez przeprowadzonego postępowania.

Rys. 1. Przetargi na dostawy energii elektrycznej

Na Rys. 1 można też dostrzec co najmniej cztery istotne prawidłowości. Po pierwsze, rynek przetargowy jest wybitnie sezonowy. Osiąga szczyty swojej aktywności z maksymalnym nagromadzeniem ogłoszeń o prowadzonych postępowaniach w końcówce roku (ze względu na ogólnopolskie zamiłowanie do zawierania jakichkolwiek umów w wymiarze rocznym, kalendarzowym). Po drugie, przesunięcie czasowe wykresu pokazującego udzielone zamówienia sugeruje, że od momentu ogłoszenia, do momentu udzielenia zamówienia potrzeba średnio 1 miesiąca. Po trzecie, mniejsza amplituda wykresu z udzielonymi zamówieniami w stosunku do wykresu z ogłoszonymi zamówieniami informuje, iż wiele przetargów pozostaje nierozstrzygniętych - chociaż, daje się zauważyć, że odsetek ten po szczycie z przełomu 2009/2010 jest już znacznie korzystniejszy niż odsetek dla okresu szczytu z przełomu 2008/2009. Po czwarte wreszcie, patrząc na całość zjawiska widać wyraźnie delikatny, słaby, aczkolwiek wyraźny trend wzrostowy. Można więc zakładać, że rynek przetargowy będzie się poruszał w takim samym tempie wzrostu w latach następnych.
Na Rys. 2 ukazano zjawisko ogłaszania przetargów z nieco innej perspektywy – kryterium podziału są tam województwa. Słupki koloru niebieskiego obrazujące rok 2007 są oczywiście najmniej reprezentatywne (pierwszy rok konieczności stosowania pzp do zakupów energii elektrycznej, duża przypadkowość zjawiska), dane z lat 2008 i 2009 powtarzają jednak widoczną prawidłowość – rynek przetargów zadomowił się na dobrze na południu Polski.

Rys. 2. Przetargi na dostawy energii elektrycznej wg. województw

Województwa: dolnośląskie, śląskie, małopolskie wyraźniej dominują w ilości ogłaszanych postępowań nad pozostałą częścią kraju. Wyjątkiem jest tyko województwo mazowieckie. Pozostałe województwa wyraźnie odstają „in minus” w kwestii zastosowania procedury zamówień publicznych. Trudno znaleźć racjonalne wytłumaczenie takiego stanu rzeczy – ilość instytucji publicznych w przeliczeniu na poszczególne szczeble jednostek organizacyjnych Państwa (województwa, powiaty, gminy) jest raczej stała i nie ma związku np. z poziomem uprzemysłowienia i nagromadzenia podmiotów gospodarczych. Gdyby przedmiotem badania były zwykłe podmioty gospodarcze – tak wyraźna dominacja województwa śląskiego i mazowieckiego byłaby stosunkowo prosta do wytłumaczenia. Można jedynie domniemywać, że województwo śląskie, będące de facto, ogromną aglomeracją, z bardzo dużą liczbą miast i towarzyszących temu instytucji publicznych, na tle pozostałych ma prawo wyraźnie dominować. Ale już wysoka pozycja małopolskiego i dolnośląskiego jest w takim ujęciu pewną zagadką.
Autor widzi powód takiego rozkładu przetargów w czymś, co można by nazwać lokalnym naśladownictwem. Widać to szczególnie dobrze w przypadku urzędów miejskich, urzędów gmin, starostw powiatowych. Skuteczne przeprowadzenie przetargu w którejś jednostce samorządu terytorialnego bardzo szybko, metodą informacji „szeptanej” rozchodzi się po najbliższej okolicy, wśród sąsiadujących jednostek. Patrząc na rozkład przetargów zaznaczony na mapie ujawniają się wtedy swoiste „gniazda” terytorialne występowania przetargów.

Rys. 3. Dynamika wzrostu ilości przetargów w województwach

Doświadczenia autora skłaniają się też ku innemu wytłumaczeniu – obszary województw na południu Polski w dosyć dobrze pokrywają się z granicami koncernów energetycznych. Można przypuszczać, że duży udział województw śląskiego i małopolskiego, których terytorium pokrywa się obszarem działania OSD Vattenfalla i Enionu, a które w przeszłości (jeszcze przed nadejściem ery przetargów) mogły stosowały politykę zawierania umów kompleksowych na czas określony w większym stopniu niż pozostałe spółki dystrybucyjne, sprawił, że Odbiorcy z sektora instytucji publicznych dla tego terenu, po terminie wybiegnięcia umów nie mogli już postąpić inaczej, jak tylko zastosować procedurę zamówień publicznych. Pozostałe regiony nadrabiają jednak historyczne zaległości, wykazując w minionym roku dużą dynamikę przyrostu ogłaszanych przetargów. W grupie „liderów” są dwa województwa, w których instytucje publiczne do tej pory nie były zbyt skore, aby stosować pzp dla zakupów energii elektrycznej oraz województwo dolnośląskie, które jako powiedziano wcześniej, nie dość, że jest jednym z najlepiej obdarzonych występowaniem przetargów, to jeszcze wykazuje trzeci co do wielkości poziom dynamiki wzrostu tego rynku. Te informacje zebrano na Rys. 3.
Ciekawy jest też rozkład przetargów z punktu widzenia przedmiotu zamówienia (przetarg tylko na energię elektryczną vs. przetarg na umowę kompleksową). Od samego początku, dominujące zastosowanie mają przetargi na umowy kompleksowe. Do niedawna ich odsetek sięgał 80%, ostatnio spadł do mniejszego poziomu. Dlaczego tak się dzieje? O dziwo, nie zawsze z powodów, które można by uznać za spiskowe, np. z uwagi na zmanipulowanie przez dotychczasowego sprzedawcę, przysłowiowe trzymanie „w szachu” przez tego sprzedawcę, czy ze względu na brak zaufania do uwolnionego rynku energii elektrycznej. W wielu przypadkach powody są całkiem przyziemne i zaskakujące.

Rys. 4. Struktura przetargów (X.2009 - II.2010)

Odbiorcy ogłaszają bowiem przetargi z różnych pobudek – duża część tylko dlatego, że musi, czyniąc to z dużą niechęcią – jak już wspomniano we wstępie do niniejszego opracowania. Jeśli nałożymy na tą przesłankę brak doświadczeń i wiedzy merytorycznej oraz naturalną chęć każdego człowieka do upraszczania sobie życia – przetarg na umowę kompleksową wydaje się być w takim ujęciu rozwiązaniem mocno pożądanym, gdyż nie niesie za sobą pracochłonnych zmian (procedura zmiany sprzedawcy). Jest po prostu bliski zachowania status quo - szybko i sprawnie.
W wielu przypadkach dla większych obiektów w grupach taryfowych B, barierą trudną to przeniknięcia jest konieczność, czasem kosztownego, dostosowania układów pomiarowych. Osoby decyzyjne, wybierając formę przetargu i stojąc przed koniecznością przeforsowania u jednostki nadrzędnej przyznania nieprzewidzianych środków na wymianę układów pomiarowych (co nie zawsze jest wykonalne, wiele jednostek budżetowych nie może wyjść poza dyscyplinę przyznanego budżetu, w czasach kryzysu budżety są raczej zmniejszane a nie zwiększane), wybiera przetarg na umowę kompleksową, jako rozwiązanie bezkosztowe, chociaż może ono być droższe. Ale ten sam decydent zmieści się tym samym w ramach rocznego budżetowania swojej instytucji czy jednostki.
Często podnoszonym powodem, który zniechęca zamawiających do wybrania przetargu tylko na energię elektryczną, jest zagrożenie przeciągnięcia się w czasie procedury zmiany sprzedawcy, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy zamawiającemu poprzednie dostawy kończą się określonego dnia. Prawie zawsze pojawia się wtedy oczekiwanie rozpoczęcia dostaw już od dnia następnego, co przy przetargu tylko na energię elektryczną, pociągającym za sobą możliwą zmianę sprzedawcy (30 dni według procedur), generuje możliwy poślizg w czasie, ze względu na konieczność wypowiedzenia umów, czas na fizycznie dostosowanie układów pomiarowych (nawet wtedy, gdy sfinansowanie takiej wymiany nie stanowi kłopotu). Instytucje publiczne panicznie boją się możliwości wystąpienia nawet krótkiego okresu, w którym poprzednie dostawy już się skończyły, a do rozpoczęcia nowych jest jeszcze np. cały miesiąc. Tym samym powstaje „dziura”, w czasie trwania której miejscowy OSD oczywiście będzie dostarczał energię elektryczną (fizycznego odłączenia od sieci nikt się nie obawia), ale na ten przejściowy czas konieczne stanie się zawarcie tymczasowej umowy zawartej poza pzp. Osoby decyzyjne obawiając się konsekwencji służbowych, wolą wybrać przetarg na umowę kompleksową, bo dotychczasowy sprzedawca zapewnia przejście z marszu z poprzedniej umowy do nowej, już przetargowej, bez żadnych okresów przejściowych, żadna męcząca procedura zmiany sprzedawcy go nie dotyczy.

Rys. 5. Struktura przetargów (X.2009 - II.2010) wg. OSD

Autor spotkał się też z nieco kuriozalnymi, ale chyba niestety realnymi obawami zamawiających, którzy byli sponsorowani/dotowani przez grupę kapitałową danego koncernu energetycznego i stali przed potężnym dylematem: czy potencjalne odejście do innego sprzedawcy i uzyskane z tego tytułu oszczędności w kosztach zakupu energii elektrycznej, będzie w ogóle istotne w opozycji do perspektywy utraty sponsoringu, który nierzadko, jest jednym z głównych źródeł utrzymania takiej instytucji.
Na Rys. 5 zaprezentowano strukturę przetargów według kryterium przyłączenia zamawiających do sieci danego Operatora Systemu Dystrybucyjnego. Przedstawiony tam wykres kołowy potwierdza w zasadzie przedstawione wcześniej opinie, o znacznie większym rozpowszechnieniu stosowania pzp na południu kraju dla zamawiania energii elektrycznej.
Autor zwraca uwagę, iż na terenie trzech OSD z pasa południowego (Vattenfall, Enion, EnergiaPro) odbywa się w zasadzie 50% wszystkich przetargów. Ponad przeciętne jest też „obłożenie” terenu OSD RWE-Stoen, ale akurat tutaj wytłumaczenie jest stosunkowo łatwe – ten operator funkcjonuje na terenie miasta stołecznego, gdzie nagromadzonych jest również ponadprzeciętnie dużo instytucji państwowych. Na drugim zaś biegunie tego porównania, na terenie OSD PGE, dominującego obszarowo, odbywa się zaledwie niecała ¼ przetargów.

4. PROBLEMY I SPOSTRZEŻENIA

Dwa i pół roku doświadczeń, to wystarczająco długo, aby obie strony (instytucje publiczne oraz spółki obrotu) nauczyły się korzystać z trybu zamówień publicznych przy zakupach energii elektrycznej. Ci pierwsi musieli przede wszystkim poznać rynek energii elektrycznej, bo wcześniej była to dla nich istna terra incognita. Ci drudzy, to samo mogą powiedzieć o pzp – wcześniej nieznanej metodzie rozmawiania i negocjowania z klientami.
W pierwszym okresie, po 01.07.2007 roku można było, i z jednej, i z drugiej strony zaobserwować wiele ciekawych postaw. Dla sprzedawców, dotychczas przyzwyczajonych do rozmawiania trochę z pozycji siły, było początkowo niepojęte i trudno akceptowalne, że w celu utrzymania klienta, muszą wystartować w szranki z innymi oferentami, podporządkowując się wymogom SIWZ, ustalonym przez zamawiającego, a nie przez nich! Początkowo też, trudno akceptowalne były, dzisiaj już oczywiste, takie oczekiwania zamawiających, jak konieczność przedstawienie referencji, wpłata wadium, lista realizowanych dostaw. Lektura, publikowanych przecież przez zamawiających na stronach internetowych pytań, zadawanych do SIWZ przez wykonawców z tamtego okresu, pokazuje, że te podstawowe prawa zamawiającego były traktowane niemal jak nietakt w stosunku do tak znanych i wiekowych koncernów energetycznych. Dzisiaj sprzedawcy już wiedzą, że tego rodzaju oczekiwania w SIWZ, w zasadzie służą… im samym, bo odsiewają konkurentów słabych i niepewnych. I nikt już nad nimi nie wybrzydza.
Po stronie zamawiających z kolei, od samego początku pokutowała zbyt duża pewność siebie, która w powiązaniu z dopiero co rosnącą wiedzą o zasadach funkcjonowania rynku energii, prowadziła czasem do powstawania SIWZ – „potworków”, w których mieszano pojęcia z dystrybucji i sprzedaży, co w wielu przypadkach prowadziło do niemożności złożenia jakiejkolwiek oferty. Przy czym, powtarzane przez różnych zamawiających zastrzeżenia do treści SIWZ i tak były ignorowane, a przede wszystkim traktowane z największą podejrzliwością. Dopiero upływ czasu spowodował, iż baza ogłoszonych przetargów, zaczęła wypełniać się danymi, a powtarzane z uporem maniaka zastrzeżenia zamawiających zaczęły znajdować potwierdzenie w efektach prowadzonych postępowań u kogoś innego.
Takie rozważania na dużym poziomie ogólności można by prowadzić dalej, jednakże autor na postawie własnych doświadczeń, chciałby zwrócić uwagę na pewne powtarzające się zjawiska, która stanowią w jego mniemaniu zarzewie problemów i stosowanie pzp na rynku energii w pewnym sensie utrudniają. Autor pomija oczywiście wszystkie, które są związane ze stosowaniem pzp w ogólności, skupiających się tylko na tych najciekawszych, powtarzających się przypadkach, które są charakterystyczne dla polskiego rynku energii elektrycznej. Zostały one poniżej pogrupowane według następującego klucza:

A. Problem przetargów na grupę taryfową „Gx”

Postępowania, w których przedmiotem zamówienia jest zakup energii elektrycznej w grupie Gx, budzą powszechne kontrowersje – oczywiście wśród sprzedawców, a nie zamawiających. O zamawiających można śmiało powiedzieć, że nie identyfikują tego problemu na etapie projektowania dokumentacji przetargowej i dyskutowania z dostawcami w okresie po ogłoszeniu postępowania, dostrzegają go dopiero na etapie rozstrzygnięcia, najczęściej niestety dopiero wtedy, gdy w przetargu nie pojawiła się żadna oferta (bo nie mogła).
W czym tkwi problem? Otóż w tym, że ceny w grupach taryfowych Gx są ciągle nierynkowe, gdyż administracyjnie zatwierdza je Prezes URE. Ta prosta przyczyna wywołuje całą lawinę konsekwencji. Po pierwsze sprzedawca będący spółką obrotu powiązaną z miejscowym (z punktu widzenia zamawiającego) OSD ma w zasadzie związane ręce, gdyż nie powinien złożyć oferty w takim przetargu. Dysponuje przecież taryfą z zatwierdzoną ceną i na „swoim” macierzystym terenie nie powinien sprzedawać energii w grupach Gx po cenach odmiennych od tej taryfy. Taki tok myślenia potwierdza również URE. Zupełnie inaczej ma się sytuacja spółek obrotu z „obcego” terenu - i tych pochodzących z innych grup energetycznych, i tych, które są niewielkimi, niezależnymi firmami handlowymi. Ci pierwsi mają co prawda zatwierdzone taryfy na grupy Gx, ale tylko na swoim własnym terenie (czyli tam, gdzie są sprzedawcą z urzędu), a niezależne spółki obrotu problemu taryf nie znają w ogóle.
Mamy więc taką oto sytuację, gdy w przetargu ogłoszonym na grupy Gx, miejscowy sprzedawca może wystawiać ceny taryfowe, a pozostali sprzedawcy nie są blokowani niczym – nie wiąże ich żadna taryfa. Z całą pewnością nie jest to sytuacja zachowania równych warunków konkurencyjnych dla uczestników postępowania przetargowego i na pewno w konsekwencji szkodzi także odbiorcy.
Teoretycznie, można by zaryzykować taką interpretację, że ceny taryfowe są tylko dopuszczalnym maksimum, a więc wykonawca może składać ofertę w takim przetargu, byleby tylko nie zaproponował sprzedaży drożej niż wyznaczył mu to Prezes URE w taryfie. Taki wariant jest możliwy jednakże tylko wtedy, gdy przetarg dotyczy okresu, dla którego sprzedawca ma ustaloną cenę taryfową. Przytłaczająca liczba przetargów jest jednak ogłaszana w ostatnich miesiącach roku (co pokazuje Rys. 1) i obejmuje rok następny, a nierzadko i lata kolejne. Jest to więc taki okres, gdy miejscowy sprzedawca taryfy na rok następny jeszcze nie zna, nie mówiąc już o latach kolejnych. Trudno jest mu więc ryzykować złożenie oferty, która może okazać się w przyszłości wyższa niż zatwierdzone ceny taryfowe, co może skończyć się zarzutem sprzedawania powyżej taryfy. Pozostali sprzedawcy takiego problemu nie mają. Przyjęte rozwiązania prawne, delikatnie mówiąc, przyczyniły się już do eliminowania miejscowego sprzedawcy z niektórych postępowań.
Mamy więc tutaj sytuację patową. Co więcej, szkodzi ona nie tylko sprzedawcom, ale i zamawiającym, gdyż grozi tym, że w okresach, w których ceny ofertowe w przetargach są wyższe niż ceny taryfowe miejscowego sprzedawcy, zamawiający będzie musiał przyjąć takie oferty – jeśli nierozważnie ustalił kwotę , którą przeznacza na realizację zamówienia, a miejscowy sprzedawca nie będzie mógł przedłożyć swojej oferty z opisanych uprzednio powodów. Tym samym, na skutek rozpisania przetargu, w zasadzie od razu sobie pogorszy sobie warunki handlowe zakupu, w stosunku do tych sprzed przetargu.
Często też bywa tak, że przetargi ogłaszane na grupę Gx, zwłaszcza, jeśli są przetargami na umowy kompleksowe, dają efekt w postaci całkowitego braku ofert.

B. Stała cena czy indeksowanie cen?

To kolejny problem do rozstrzygnięcia, który pojawia się u zamawiających, gdy rozpisują przetarg na okres wykraczający poza horyzont bieżącego roku. Pewna część przetargów jest ogłaszana na 2 czy 4 lata. O ile dosyć dobrze można wycenić energię elektryczną dla dostaw obejmujących rok 2010 - 2011, to przesunięcie tej daty na rok 2013 zaczyna już stwarzać problemy, gdyż termin dostaw zaczyna wchodzić w wielką nieznaną. Te problemy wykonawcy mogą oczywiście bardzo łatwo obejść dokładając do cen odpowiednie wagi ryzyka, co należy rozumieć po prostu, jako silne podniesie cen ofertowych. W konsekwencji, oczekiwanie stałej ceny przez cały czas trwania dostaw, zakończy się ofertami, które zamawiającego tylko przerażą.
Instytucje publiczne, jeśli nawet ciągle są nieświadome tego, że w postępowaniu przetargowym mogą poczynić oszczędności, z całą pewnością są świadome tego, że nie chcą na jego skutek stracić.
Niestety, ustalanie w SIWZ warunku podania stałej ceny na okres 2 czy 4 lat potencjalnie prowadzi w prostej drodze do takich właśnie skutków, jako podano wyżej. Oferty wykonawców w takich przetargach, jak można się spodziewać, są znacznie wyższe od aktualnych stawek rynkowych, co prowadzi do unieważnienia postępowania (ze względu na przekroczenie w ofertach kwot przeznaczonych na realizację przedmiotu zamówienia).
Rynek wypracował jednak rozwiązania pozwalające ominąć to zagrożenie. Zamawiający zaczynają stosować indeksowanie cen. W znanych autorowi kilku przypadkach [9][10], zastosowano mechanizm odniesienia do cen z oficjalnego cennika wykonawcy. Polega on na tym, że cena w trakcie dostaw zmienia się za każdym razem w ślad za zmianami cennika wykonawcy, proporcjonalnie, zawsze o taki sam procent, jaki stanowiła relacja ceny ofertowej w stosunku do ceny z cennika wykonawcy w dniu składania oferty. Dzięki temu, zamawiający otrzymując „na dzień dobry” ceny niższe od aktualnych cenników, a w latach następnych, nawet jeśli następują zmiany cen, ich ceny są ciągle proporcjonalnie niższe.

C. Przenoszenie zapisów z umów dystrybucyjnych do SIWZ przetargów tylko na energię

Pojawia się w treści SIWZ bardzo często i w wielu przypadkach zamawiający nie wyrażają ochoty na usunięcie błędnych zapisów, traktując zarzuty podnoszone przez sprzedawców, jako próbę wyrugowania z postępowania zabezpieczeń, które w ich mniemaniu chronią ich interesy.
Tymczasem, najczęściej chodzi o zamieszczenie w postępowaniu takich oczekiwań, których spółka obrotu nie może spełnić, gdyż nie odpowiada przecież za usługę dystrybucyjną, a więc nie jest w stanie wziąć na siebie obowiązku odpowiedzialności za przerwy w funkcjonowaniu sieci, nie jest w stanie informować odbiorcy o przerwach planowych, nie odpowiada za przyłącza, a także, nie powinna być adresatem innych roszczeń ws. zagadnień dystrybucyjnych.
Zdaniem autora, tego rodzaju mieszanie pojęć wynika z powszechnego kompilowania dokumentacji przetargowych, jakie instytucje publiczne znajdują w internecie, gdy do stworzenia własnego finalnego SIWZ używa się zlepku fragmentów wyciągniętych z przetargów na umowy kompleksowe i na samą tylko energię elektryczną. W niektórych przypadkach widać to bardzo wyraźnie. Potwierdza, niestety, takie spostrzeżenie uważna lektura pytań zgłaszanych do zamawiających przez wykonawców oraz późniejsze odpowiedzi tych drugich.

D. Ustawa o cenach a sprawa polska

Jednym z pierwszych problemów, który ujawnił się w przetargach na dostawy energii elektrycznej, był sposób przedstawiania cen ofertowych. W Polsce, praktycznie „od zawsze” panuje zwyczaj, iż ceny za energię elektryczną podaje się z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku (jeśli wyraża się je w zł/MWh) oraz do czterech miejsc po przecinku (jeśli wyraża się je w zł/kWh). Dla branży energetycznej jest to oczywiste (szczególnie ten drugi przypadek, który stosuje się w celu uzyskanie większej precyzji ustalania ceny). Do takiego systemu wyrażania cen są również przyzwyczajeni klienci.
Niestety, w pzp napisano wyraźnie, że ceny ofertowe powinny być wyrażone zgodnie z ustawą o cenach, czyli z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, co niektórzy zamawiający interpretują bardzo literalnie.
Rynek wykształcił kilka rodzajów badania konkurencyjności ofert. Niektórzy z zamawiających porównują oferty tylko pod kątem globalnej wartości całego zamówienia (suma łączna), nie wnikając w ceny jednostkowe, które są tylko elementem kalkulacji. W tych przypadkach też, precyzowanie cen jednostkowych w dokładnością do czterech miejsc po przecinku nie stwarza zarzewia konfliktów, zwłaszcza pomiędzy sprzedawcami (chociaż w początkowej fazie rozwoju rynku przetargów, był to dobry powód do składania protestów, który np. w jednym z przypadków, grożąc przedłużaniem procedury w nieskończoność skłonił w końcu zniecierpliwiony samorząd do unieważnienia całego przetargu [11]).
Są też takie zamówienia, gdzie przedmiotem porównania stają się ceny jednostkowe. Do pewnego momentu, zanim rynek nie wykształcił mechanizmów obronnych, o których będzie za chwilę, sytuacja taka była dobrą pożywką dla protestów, które pozwalały przegranym kontestować lepsze od swoich oferty konkurentów i doprowadzać do ich unieważnienia.
Dziś, rynek wypracował w tej materii następujące odruchy: przede wszystkim, zamawiający, mają już do dyspozycji dosyć dużą bazę SIWZ w internecie, zwracają uwagę na problem i sami dopuszczają, aby ceny jednostkowe miały większą dokładność niż 2 miejsca po przecinku. Jeśli nawet oni tego nie robią, do gry włączają się zamawiający, którzy znając już doskonale potencjalne konsekwencje, sami sugerują w swoich uwagach do SIWZ zwiększenie progu dokładności.
W tych przypadkach, gdzie zamawiający jednak uparli się, aby stosować ceny jednostkowe z dwoma miejscami po przecinku, a przedmiotem zamówienia są grupy taryfowe C, często dochodzi do dogrywek, gdyż, sprzedawcy, poruszając się w zakresie bardzo podobnych cen ofertowych, po ich zaokrągleniu, w zasadzie przedstawiają takie same stawki. Sprzedawcy mają tu nie mały problem, bo przecież 255,80 zł/MWh u jednego z nich i 264,50 zł u drugiego, choć wykazują ogromną różnicę, w ofertach dla grup C, gdzie stawki podaje się w zł/kWh, po zaokrągleniu sprowadza się do tego samego 0,26 zł/kWh. Nie jest to korzystne ani dla zamawiającego, ani dla oferentów. Ponadto, niepotrzebnie wydłuża całą procedurę w czasie, angażując ponownie zamawiającego i sprzedawców do kolejnego przygotowania ofert i ich oceny.
Na szczęście, pzp dopuszcza zwiększenie progu dokładności dla cen jednostkowych.

E. Nierealne terminy rozpoczęcia dostaw

W wielu postępowaniach na dostawy energii elektrycznej zamawiający ustanawiają terminy rozpoczęcia dostaw, które są niemożliwe do spełnienia. Praktycznie w komplecie, dotyczy to oczekiwań zbyt szybkiego ich rozpoczęcia. Powody takich oczekiwań, to głównie brak znajomości procedury zmiany sprzedawcy, a zwłaszcza faktu istnienia 30-to dniowego terminu jej trwania. W wielu przypadkach, pośpiech zamawiających jest także podyktowany faktem, iż ich aktualne umowy właśnie wybiegają, więc oczywiste wydaje im się, że następny sprzedawca może bez żadnego problemu, niemal z marszu wejść w rolę kontynuatora dostaw. Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku Instytucje Publiczne nie są skłonne do skorygowania nieprawidłowych zapisów SIWZ, co prowadzi w linii prostej do protestów i wystąpień sprzedawców, którzy w tym wypadku słusznie zarzucają, iż tak przygotowana dokumentacja przetargowa jest w zasadzie preferencyjnie ustosunkowana na obecnego, najczęściej miejscowego sprzedawcę, który procedury zmiany sprzedawcy przechodzić nie musi, więc jako jedyny może rozpocząć dostawy w dowolnym momencie. Efektem utrzymania takich zapisów jest oczywiście rezygnacja innych wykonawców ze złożenia oferty.

F. Konsolidowanie zamówienia

To ostatnie z ciekawych zjawisk godne przytoczenia. Instytucje publiczne dostrzegły, że korzystniej jest skomasować zamówienie ze wszystkich podległych im jednostek organizacyjnych (najczęściej robią tak samorządy), gdyż osiąga się tym dwa cele: cena ofertowa z racji jednorazowo większego zamówienia będzie na pewno atrakcyjniejsza, a także – za jednym zamachem, zbiorczo przeprowadzana jest procedura zakupu, która musiałaby być powielana we wszystkich jednostkach podległych. Występuje tu więc znaczna oszczędność w nakładach pracy. Przykładów tego rodzaju postępowań, skutecznie przeprowadzonych można szukać w przetargach ogłaszanych przez Starostwo Powiatowe w Ostrowie Wielkopolskim czy Urzędzie Gminy w Osieku w roku 2009.

5. PODSUMOWANIE

Zakupy energii elektrycznej w drodze przetargów to rozwiązanie, które z mocy obowiązujących przepisów musiało ujrzeć światło dzienne. Przebija się powoli, ale konsekwentnie. Do osiągnięcia docelowego poziomu udziału w globalnym wolumenie zakupowym ma jeszcze daleką drogę. Wbrew przypuszczeniom, ilości energii elektrycznej, jakie występują w ogłaszanych postępowaniach, nie należą wcale do najmniejszych. Wiele takich postępowań przekracza wartość progów unijnych i jest ogłaszana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskim, a to znaczy, że mamy już do czynienia z kontraktami wartymi niemal pół miliona złotych i więcej. Niektóre zamówienia udzielane przez instytucje publiczne swoim wolumenem dogoniły dziś ilości energii „zarezerwowane” dotąd dla najbardziej wartościowych klientów strategicznych, a w powiązaniu z prestiżem zdobycia samego odbiorcy, udział w przetargu stał się nagle przedmiotem pożądania dla wielu spółek obrotu.
Rynek przetargów wykształcił obecnie pewną stałą grupę podmiotów, które prawie w każdym postępowaniu składają oferty. Dla Odbiorców jest to na pewno dobra informacja – zaczęli korzystać z dobrodziejstwa konkurencji. Najbliższy czas pokaże, jak oceniane są pierwsze poważniejsze zakupy, jakie Instytucje Publiczne poczyniły z wykorzystanie pzp (w tym roku będę sukcesywnie wybiegać pierwsze większe i ważniejsze kontrakty, które zawierano po rozstrzygnięciach przetargów zeszłorocznych). Obiegowa opinia na ich temat na pewno szybko rozpowszechni się wśród zainteresowanych.

LITERATURA:

[1] Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień publicznych, tekst jednolity, ze wszystkimi późniejszymi zmianami.
[2] Osiecki A., Przetargi na dostawę energii, w: Wspólnota – Pismo Samorządu Terytorialnego, nr 19/2008, http://www.wspolnota.org.pl/content/view/6166
[3] http://www.uzp.gov.pl/aktualnosci/za142aczniki/komunikatureuzp
[4] http://www.ure.gov.pl/portal/pl/424/3219/Prezes_URE_wspiera_odbiorcow_instytucjonalnych_i_promuje_zakupy_energii_elektryc.html
[5] Chojnacki I., Przetargi zmieniają powoli rynek energii, w: Gazeta Prawna, nr 59/2009, http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/167042,przetargi_zmieniaja_powoli_rynek_energii.html
[6] Ciepiela D., Częstochowa pokazuje, jak oszczędzać energię, http://forsal.pl/artykuly/342697,czestochowa_pokazuje_jak_oszczedzac_energie.html
[7] Chojnacki I., Gmina może zmniejszyć o 30% wydatki na energię, w: Gazeta Prawna, nr 126/2008, http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/24007,gmina_moze_zmniejszyc_o_30_proc_wydatki_na_energie.html
[8] Biuletyn Zamówień Publicznych, http://bzp0.portal.uzp.gov.pl/?ogloszenie=browser
[9] http://www.dolnoslaska.policja.gov.pl/przetargi/index.php?action=view&id=910&pno=1
[10] http://www.sudecki.strazgraniczna.pl/index.php?p1=pokaz_zamowienie&numer=0901wtiz&typ=r&menu=4
[11] http://www.bip.pszczyna.pl/dokument.php?iddok=5440&idmp=287&r=r